上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題三：地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀
下期預(yù)告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題五：地方隱性債務(wù)化解的總體思路
（一）宏觀層面：財權(quán)與事權(quán)的不匹配
我國隱性債務(wù)滋生的根本原因之一是地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，通俗來說就是“財權(quán)上收、事權(quán)下移”或“錢少事多”。從財權(quán)方面來看，地方政府主要依靠稅收、債券、土地出讓以及中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等獲得合法收入。自分稅制改革以來，地方政府的財權(quán)逐漸萎縮。另外，從2018年我國開始出臺一系列大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，據(jù)全國稅務(wù)工作會議透露，僅2020年新增減稅降費(fèi)就超過2.5萬億元。減稅降費(fèi)對財政收入的激勵作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于抑制作用，這使得地方政府的財政收入急劇減少。新《預(yù)算法》只允許地方政府進(jìn)行限額內(nèi)的發(fā)債，加上目前我國的土地資源面臨緊缺，與之息息相關(guān)的土地出讓收入并不具有穩(wěn)定性。在這種情況下，地方政府為了應(yīng)對事權(quán)壓力，只能選擇通過融資平臺、不正規(guī)的PPP等方式獲取表外收入。從事權(quán)方面來看，地方政府承攬了包括除國防、外交之外一切與民生相關(guān)的事項(xiàng)的支出責(zé)任，地方財政本就不堪重負(fù)。在此情況下，中央仍然在不斷地向地方政府財政施加壓力。例如，近十年的棚戶區(qū)改造以及精準(zhǔn)扶貧，都對地方政府的投資建設(shè)支出提出了較高的要求，然而由于中央政府很少提供直接的配套資金，最終支出負(fù)擔(dān)還是落在了地方政府身上。尤其受疫情等不可控因素影響，地方政府自生財力下滑嚴(yán)重，中央轉(zhuǎn)移支付捉襟見肘，但地方“六穩(wěn)”、“六?！眽毫Υ?，剛性支出不減反增，地方政府加碼“基建”，項(xiàng)目資金來源及地方債務(wù)問題雪上加霜。財權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，制約了地方政府治理水平的提升和地方政府債務(wù)有效治理機(jī)制的形成，進(jìn)一步加劇地方財政支出的緊張局面及對債務(wù)融資的依賴。（二）中觀層面：考核制度片面+問責(zé)制度不清我國政府的考核一直以來都以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，導(dǎo)致地方官員之間產(chǎn)生了“晉升錦標(biāo)賽”。各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，不顧預(yù)算限制，大力舉債開展投資建設(shè)。加上我國政府官員的任期一般只有五年，往往在債務(wù)期限屆滿之前就已調(diào)任，而新官不理舊賬已經(jīng)成為常態(tài)。官員任期和債務(wù)期限的不匹配使得地方政府官員缺乏債務(wù)風(fēng)險意識，隱性債務(wù)逐漸積累。雖然我國早在2017年召開的第五次全國金融工作會議明確提出，對于非法舉債行為啟用終身問責(zé)制。但實(shí)踐中未能有效落實(shí)，缺少立法強(qiáng)有力的回應(yīng)和配套制度的保障。首先，現(xiàn)行制度未明確責(zé)任主體、追責(zé)主體的權(quán)利與義務(wù)、追責(zé)程序、豁免事由，缺少對相關(guān)職責(zé)內(nèi)容及問責(zé)方式的明確界定。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明。地方政府債務(wù)的監(jiān)管涉及到財政、人大、發(fā)改委、審計(jì)、人民銀行和銀保監(jiān)會等部門機(jī)構(gòu)，但沒有相應(yīng)的制度對這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分、議事規(guī)則、銜接方式等做出規(guī)定，以致責(zé)任不清。財政部、人民銀行和銀保監(jiān)會雖然獨(dú)立于地方政府但是監(jiān)管乏力。（三）微觀層面：預(yù)算軟約束導(dǎo)致存在中央“兜底”預(yù)期不同于國外的破產(chǎn)制度，在我國，中央政府有對資不抵債的地方政府進(jìn)行兜底的傳統(tǒng)。這也就使得地方政府普遍存在著對中央兜底的預(yù)期，忽視自身的償還能力，盲目地突破預(yù)算進(jìn)行違規(guī)舉債，最終將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給中央政府。雖然近年來，我國提出了中央政府對地方債務(wù)“不救助”原則，要打消地方政府和金融機(jī)構(gòu)對中央政府進(jìn)行債務(wù)兜底的期望。然而由于我國地方政府并不具有完全的獨(dú)立性，一方面地方政府并不能完全離開中央的救助獨(dú)立生存，另一方面地方政府的財政風(fēng)險最終會通過系統(tǒng)性的傳導(dǎo)危及中央政府，因此要實(shí)現(xiàn)預(yù)算剛性無法一蹴而就。從目前已頒布的政策就可窺見一二，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）強(qiáng)調(diào)“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，但當(dāng)?shù)胤秸[性債務(wù)風(fēng)險迫近時，又出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），指出“市縣政府統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的，可以向省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請救助”。這無疑堅(jiān)定了地方政府和債權(quán)人對上級政府最終“兜底”的認(rèn)知，對地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張產(chǎn)生政策激勵。總之，預(yù)算軟約束可以說是地方政府隱性債務(wù)得以產(chǎn)生和發(fā)展的保護(hù)傘。
（一）化解堵點(diǎn)—隱性債務(wù)來源復(fù)雜且隱蔽性強(qiáng)
國家發(fā)改委投資所研究員吳亞平表示：“隱性債務(wù)的來源比較復(fù)雜，城投公司債務(wù)是主要來源，但除此之外還有部分來自于拖欠工程款、墊資承包、附帶保本保息等條件的產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)擔(dān)保等。”地方政府隱性債務(wù)來源涉及市場主體較多，逐筆拆解來確定債權(quán)債務(wù)關(guān)系難度較大，且舉債渠道具有隱蔽性的特點(diǎn)，因而在化解隱性債務(wù)時，難以有效的切斷舉債來源。加之，我國地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)隱蔽性強(qiáng)，目前我國可以查詢到的較為完整的地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)最晚見于2013年，而其后可獲得的數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機(jī)構(gòu)或者學(xué)者估算出來的。對于我國地方政府而言，隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)較為敏感，因?yàn)闊o論是中央政府還是普通民眾，都在一定程度上將地方政府的負(fù)債情況與執(zhí)政能力聯(lián)系在一起。加上受“政治錦標(biāo)賽”的驅(qū)動，各地方政府之間相互進(jìn)行著比較和博弈，在公開隱性債務(wù)信息方面仍然十分謹(jǐn)慎。另外目前我國也還沒有一個統(tǒng)一的隱性債務(wù)信息公開平臺，缺乏對隱性債務(wù)的全面監(jiān)督。（二）化解痛點(diǎn)—內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)督不到位從內(nèi)部監(jiān)管來看，隱性債務(wù)監(jiān)管體系不夠完善，存在多頭管理的現(xiàn)象。由于融資主體的多樣化及融資渠道的隱蔽化，地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往涉及財政、銀保監(jiān)會、發(fā)改委、國資委及農(nóng)業(yè)等部門。各個監(jiān)管部門尚未形成合力來有效作用于地方政府隱性債務(wù)，權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，使得隱性債務(wù)化解難度大增。從外部監(jiān)督來看，隱性債務(wù)信息不透明制約了市場約束力。我國當(dāng)前尚未建立起完善的隱性債務(wù)監(jiān)測和預(yù)警平臺，大部分隱性債務(wù)規(guī)模、口徑等相關(guān)數(shù)據(jù)依賴于學(xué)者和機(jī)構(gòu)預(yù)測，所得數(shù)據(jù)缺乏說服力。而隱性債務(wù)信息是公眾和金融機(jī)構(gòu)等外部投資者判斷政府風(fēng)險水平及公信力、監(jiān)督政府舉債活動的重要依據(jù)。隱性債務(wù)信息的不透明，削弱了市場約束力，導(dǎo)致了地方政府化解隱性債務(wù)無法做到事前、事中監(jiān)督，僅能做到事后治理。2018年，財政部下發(fā)文件組織地方政府對隱性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)填報。這種排查工作雖然能夠起到一定的作用，但也難以保證地方政府上報數(shù)據(jù)的真實(shí)性和全面性。再者，目前我國對地方政府債務(wù)有約束作用的法律僅限于《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，其他規(guī)章制度對于特定舉債行為的規(guī)定不具體且法律效力低，約束力度小，對過度舉債、違規(guī)擔(dān)保等缺乏問責(zé)和處罰機(jī)制。（三）化解難點(diǎn)—市場地位不對等，地方政府承擔(dān)過度風(fēng)險地方政府在市場活動中與金融機(jī)構(gòu)、融資平臺以及社會資本的不對等關(guān)系使得地方政府過度承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。在地方政府與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系中，地方政府能夠利用自己的行政地位，通過金融管制或干預(yù)，參與到金融機(jī)構(gòu)的貸款決策中。金融機(jī)構(gòu)也天然地抱有財政兜底的期望，因此即使地方政府在很多方面并不能達(dá)到市場要求，金融機(jī)構(gòu)仍然更愿意貸款給地方政府而非其他市場主體，刺激了地方政府舉債，無形中加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在地方政府與融資平臺的關(guān)系中，融資平臺是因地方政府而設(shè)，只能聽命于地方政府，自身資產(chǎn)質(zhì)量較差，造血能力不足，無法進(jìn)行市場化的經(jīng)營管理和項(xiàng)目投資，導(dǎo)致隱性債務(wù)償還率低，風(fēng)險不斷積累，可最終的債務(wù)風(fēng)險都傳遞給了地方政府。我們一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)“城投信仰”、“金身不破”、“政府兜底”，其實(shí)這是大家基于對政府信用的認(rèn)可，地方政府不會任由平臺陷入違約風(fēng)波，這也導(dǎo)致了融資平臺愿意超出自身能力舉債。在地方政府與社會資本的關(guān)系中，社會資本掌握著投資建設(shè)所需要的信息、資源、技術(shù)等，有權(quán)利選擇使他們收益最大化的項(xiàng)目。因此在雙方談判的過程中，能夠輕易地制衡地方政府，迫使他們就投資規(guī)模、項(xiàng)目期限以及保底標(biāo)準(zhǔn)做出妥協(xié)和讓步，最終將債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給地方政府。（四）化解的弱點(diǎn)—融資平臺自身能力有限城投公司（地方政府融資平臺泛稱）是地方政府隱性債務(wù)的重要承載主體，也是化解地方政府隱性債務(wù)的主力軍。雖然國家明確表示要剝離地方融資平臺的政府融資職能，但地方融資平臺與政府的關(guān)系仍然密不可分，“城投信仰”依然存在。然而城投公司自身的償債能力有限，對政府救助依賴性強(qiáng)，是隱性債務(wù)化解的一大弱點(diǎn)。從資產(chǎn)構(gòu)成來看，由于大多數(shù)城投公司是由政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立，甚至包括注入公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)，因而城投公司天生便存在有效資產(chǎn)不足的局面。同時由于城投公司從事的業(yè)務(wù)主要是公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的建設(shè)投資運(yùn)營，這些資產(chǎn)受建設(shè)周期長、政府回購慢、回報率低等因素影響，短期內(nèi)難以變現(xiàn)。因而，城投賬面上趴著大量的存貨、應(yīng)收賬款等變現(xiàn)能力差的資產(chǎn)。從資產(chǎn)流動性來看，由于地方城投公司有較高比例資產(chǎn)是為了進(jìn)行融資而承擔(dān)了較大金額的對外擔(dān)保責(zé)任，處于受限狀態(tài)，這些資產(chǎn)不僅難以變現(xiàn)，而且由于占比較高使得城投公司無法通過追加資產(chǎn)質(zhì)押、抵押擔(dān)保而獲得續(xù)貸或展期，因而再融資能力較差。此外，不同區(qū)域城投之間的資產(chǎn)變現(xiàn)能力差存在差別，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)活躍度低，基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)流動性要弱于發(fā)達(dá)地區(qū)。從資產(chǎn)收益來看，由于多數(shù)地方城投公司的資金投向以公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生的經(jīng)營收益十分有限，同時多數(shù)城投公司為擴(kuò)大融資額度而被動注入了大規(guī)模的公益性資產(chǎn)，這也大大拉低了資產(chǎn)的收益率。根據(jù)粵開證券提供的數(shù)據(jù)來看，2022年城投平臺資產(chǎn)收益率中位數(shù)不足1%，與一般企業(yè)債相比財務(wù)數(shù)據(jù)上并不具有投資吸引力。凈資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%，資產(chǎn)質(zhì)量表現(xiàn)較差。城投公司的誕生不是自主市場選擇的結(jié)果，而是行政化的結(jié)果。在長期發(fā)展過程中，地方政府過于強(qiáng)調(diào)融資、建設(shè)，而忽視公司發(fā)展的需求，使城投公司失去造血能力，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政企關(guān)系不清。從組建的過程來看，城投公司就形同地方政府的機(jī)關(guān)部門，受行政式管理。所以，大多數(shù)城投公司并不是嚴(yán)格意義上的獨(dú)立市場主體，在很多經(jīng)營決策上，依然由政府說了算。城投公司的經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營計(jì)劃、重大工作、融資需求、投資指向無一不是來源于地方政府，以行政命令代替公司的董事會、經(jīng)理層，代替公司的管理體系。這樣一來，城投公司就習(xí)慣于聽命令、看通知，而疏于公司治理、經(jīng)營、管理，自然也就不具備獨(dú)立的市場化生存能力。第二，資源代替了能力。區(qū)縣城投公司長期以來是依靠地方政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金獲得發(fā)展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產(chǎn)注入城投公司，壯大資產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)融資能力。這個過程中城投公司也養(yǎng)成了“看米下鍋”的模式，對地方財政極端依賴，缺乏市場化的經(jīng)營能力，依賴資源而缺乏能力。第三，人才支撐缺失，公司管理松散。長期以來，地方政府把城投公司當(dāng)作事務(wù)性部門管理的習(xí)慣，導(dǎo)致城投公司缺乏市場化經(jīng)營意識，對人才隊(duì)伍建設(shè)不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過程標(biāo)準(zhǔn)不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)的人才，這使得在開展市場化運(yùn)營活動期間對經(jīng)營風(fēng)險問題把握不夠，管理職責(zé)落實(shí)不到位、專業(yè)的資本運(yùn)作、項(xiàng)目運(yùn)作、營銷等各方面進(jìn)度緩慢。人才的匱乏，必然會導(dǎo)致城投公司生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)環(huán)節(jié)伴隨著一定程度的風(fēng)險。第四，市場化運(yùn)作能力差。依托于政府，城投公司公司往往缺乏完善的法人治理機(jī)制，缺乏健全的組織架構(gòu)，缺乏科學(xué)合理的授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，缺乏規(guī)范的政府性項(xiàng)目投融資機(jī)制等，使得其在經(jīng)營管理過程中受體制約束過多，靈活度缺失，運(yùn)營效率低。一方面，項(xiàng)目決策流程較為復(fù)雜，管理效率不高，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)問題；另一方面，公司法人治理結(jié)構(gòu)處于政府控制的狀態(tài)，公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的制衡關(guān)系失控，造成在公司法人治理機(jī)構(gòu)中，董事會的決策職能被削弱。
