資訊中心

2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，城投編制系統(tǒng)性戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有利于明確公司發(fā)展方向，為城投決策“投不投”提供參考依據(jù)。城投可根據(jù)公司實(shí)際情況成立“十五五”戰(zhàn)略規(guī)劃小組或聘請(qǐng)第三方咨詢公司進(jìn)行編制。統(tǒng)籌把握核心功能與核心競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力與提升傳統(tǒng)生產(chǎn)力、高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的關(guān)系，遵循“自上而下逐層分解”的邏輯，按照“戰(zhàn)略決定業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)決定流程，流程決定組織”的基本思路，堅(jiān)持轉(zhuǎn)型發(fā)展，探索由“城投”向“產(chǎn)投”轉(zhuǎn)型、由建設(shè)城市向產(chǎn)業(yè)賦能。

城投作為地方城鄉(xiāng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的主力軍、公共服務(wù)與保障的壓艙石、產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展的頂梁柱，在由“城投”向“產(chǎn)投”轉(zhuǎn)型、由建設(shè)城市向產(chǎn)業(yè)賦能發(fā)展的新時(shí)代要求下，立足資源稟賦、區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃：

向?qū)嶓w化轉(zhuǎn)型，摒棄傳統(tǒng)“融資工具”角色，轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)布局先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平；

向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為城市開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商及產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建者，例如，通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)、供應(yīng)鏈整合等方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展；

向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)政企分離，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，培育多元化盈利模式。例如，通過(guò)混改引入社會(huì)資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)；探索資產(chǎn)證券化（ABS）、REITs等工具盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成“資源-資產(chǎn)-資本”循環(huán)激活企業(yè)經(jīng)營(yíng)效能，實(shí)現(xiàn)從依賴“政府輸血”向自身“自我造血”的跨越。

城投應(yīng)深入貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)有資本“三個(gè)集中”的戰(zhàn)略部署，緊扣服務(wù)國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型要求，立足功能定位與資源稟賦，重點(diǎn)布局城鄉(xiāng)重大建設(shè)運(yùn)營(yíng)、基本民生服務(wù)保障、新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展三大核心領(lǐng)域，有條件的可拓展金融服務(wù)業(yè)務(wù)，將新基建、新產(chǎn)業(yè)作為突破方向，逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有序退出，轉(zhuǎn)向具有戰(zhàn)略引領(lǐng)性、民生保障性和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性的領(lǐng)域。

產(chǎn)業(yè)布局需統(tǒng)籌考量服務(wù)區(qū)域戰(zhàn)略的國(guó)企責(zé)任、市場(chǎng)發(fā)展空間與潛力、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局與自身資源匹配度、產(chǎn)業(yè)周期特征及風(fēng)險(xiǎn)承受能力等關(guān)鍵要素，通過(guò)優(yōu)化國(guó)有資本配置，強(qiáng)化在基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、民生服務(wù)提質(zhì)、新興產(chǎn)業(yè)孵化等領(lǐng)域的戰(zhàn)略投入，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)建設(shè)主體向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織者的功能躍升。

（一）系統(tǒng)梳理投資管理政策指引

產(chǎn)業(yè)投資管理作為覆蓋全周期、多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工作，其政策體系包含投資實(shí)施、過(guò)程監(jiān)管、容錯(cuò)機(jī)制、問(wèn)責(zé)制度等核心模塊。其中投資行為管理涵蓋內(nèi)容最為繁雜，具體涉及投資方向、投資規(guī)模、投資方式、產(chǎn)權(quán)交易、風(fēng)險(xiǎn)防控及決策機(jī)制等多個(gè)方面。為強(qiáng)化城投投資行為的合規(guī)性，城望系統(tǒng)梳理了對(duì)外投資領(lǐng)域核心政策指引（如表1），形成覆蓋產(chǎn)業(yè)投資管理各維度的規(guī)范依據(jù)。

在產(chǎn)業(yè)投資管理工作中通過(guò)與政策精準(zhǔn)匹配，可系統(tǒng)解決城投“投不投”“怎么投”以及“投后管”三大核心問(wèn)題。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)投資管理工作需要嚴(yán)格遵守程序合規(guī)，按照戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)投資管理的各項(xiàng)規(guī)定，把握好項(xiàng)目論證、方案審批、落地執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）建立動(dòng)態(tài)政策響應(yīng)機(jī)制

由于政策環(huán)境處于不斷變化之中，城投設(shè)立政策研究專項(xiàng)小組顯得尤為重要。該小組需實(shí)時(shí)追蹤國(guó)家、省市區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管要求及區(qū)域規(guī)劃變化，建立完善的政策預(yù)警與解讀機(jī)制。

當(dāng)出現(xiàn)土地、環(huán)保等重大政策調(diào)整時(shí)，政策研究專項(xiàng)小組需啟動(dòng)專項(xiàng)評(píng)估程序，運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的分析方法，全面評(píng)估政策變化對(duì)存量及擬投項(xiàng)目的影響。

根據(jù)評(píng)估結(jié)果，動(dòng)態(tài)優(yōu)化投資策略，避免因政策滯后而引發(fā)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。例如，在土地儲(chǔ)備新規(guī)出臺(tái)后，及時(shí)調(diào)整涉及土地相關(guān)的投資項(xiàng)目的融資模式和開(kāi)發(fā)計(jì)劃；在隱性債務(wù)監(jiān)管升級(jí)后，對(duì)存量項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新梳理和整改，確保項(xiàng)目符合新的政策要求。

對(duì)于資源有限的城投企業(yè)，也可通過(guò)與第三方咨詢公司簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)在政策解讀、趨勢(shì)研判方面的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政策信息的實(shí)時(shí)共享、深度剖析與精準(zhǔn)應(yīng)用，確保城投投資決策始終契合政策導(dǎo)向，規(guī)避因政策把握不足帶來(lái)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與投資偏差。

參考《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容，構(gòu)建完整的“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—評(píng)估—應(yīng)對(duì)—監(jiān)督”全流程體系。風(fēng)險(xiǎn)管理基本流程（如圖1）包括：

參考《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，城投可根據(jù)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)五大風(fēng)險(xiǎn)種類，識(shí)別可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，形成《風(fēng)險(xiǎn)管理清單》（如表2），風(fēng)險(xiǎn)清單按照五大類別一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行列舉，形成具體的二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)《風(fēng)險(xiǎn)管理清單》風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果劃分風(fēng)險(xiǎn)承受標(biāo)準(zhǔn)，就投資各個(gè)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)排序影響程度，針對(duì)性地提出風(fēng)控措施和解決方案。

具備條件的城投可建立風(fēng)險(xiǎn)管理三道防線，即各有關(guān)職能部門(mén)和業(yè)務(wù)單位為第一道防線;風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門(mén)和董事會(huì)下設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)為第二道防線;內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)為第三道防線。

換句話說(shuō)，可將“三道防線”視為由業(yè)務(wù)及職能部門(mén)、風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)三個(gè)主體構(gòu)成，業(yè)務(wù)及職能部門(mén)履行建立健全業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度和流程、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估、編制風(fēng)險(xiǎn)清單和應(yīng)對(duì)預(yù)案、定期梳理風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)和開(kāi)展應(yīng)對(duì)處置等職能；風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織起草風(fēng)險(xiǎn)管理基本制度和工作報(bào)告等、組織風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)審查、處理違規(guī)事件以及組織合規(guī)培訓(xùn)等；監(jiān)督部門(mén)則負(fù)責(zé)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)要求落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查并開(kāi)展責(zé)任追究。

制度體系是城投規(guī)范高效運(yùn)行的核心支撐。建議各層級(jí)城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎(chǔ)，構(gòu)建“1+N”投資管理制度體系（表3）?！?”即《公司投資管理辦法》，根據(jù)各作為統(tǒng)領(lǐng)性制度，明確投資管理基本原則、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)邊界。

一是建議各層級(jí)城投以出資人發(fā)布的投資監(jiān)督管理辦法為基礎(chǔ)，制定適用于城投自身的投資管理辦法。以央企、山東省屬國(guó)企以及濟(jì)南市屬國(guó)企為例（表4），對(duì)比發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)國(guó)企的投資管理制度編制要求不盡相同。

二是建議按照總則、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風(fēng)險(xiǎn)管理、附則的順序編制《公司投資管理辦法》，并根據(jù)相應(yīng)的投資監(jiān)督管理辦法增添相應(yīng)內(nèi)容。

圖2：投資管理流程圖（示例）

厘清城投自主決策權(quán)限，推動(dòng)各治理主體的權(quán)利責(zé)任和義務(wù)落實(shí)到位。堅(jiān)持權(quán)責(zé)事項(xiàng)“不空白、不重復(fù)、不交叉”的原則，建議編制“事項(xiàng)范圍+權(quán)責(zé)邊界+事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”的對(duì)外投資決策清單，全面覆蓋對(duì)外投資決策事項(xiàng)、授權(quán)管理、決策流程等方面。根據(jù)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)、上收事項(xiàng)、向下授權(quán)事項(xiàng)類型，審慎合理確定城投投資決策權(quán)限。

聚焦產(chǎn)業(yè)投資戰(zhàn)略布局與業(yè)務(wù)發(fā)展需求，深入開(kāi)展人才需求調(diào)研，結(jié)合企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方向，精準(zhǔn)繪制投資人才需求圖譜。針對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運(yùn)作、行業(yè)研究等關(guān)鍵崗位，實(shí)施“專業(yè)人才引進(jìn)計(jì)劃”，通過(guò)市場(chǎng)化選聘、獵頭服務(wù)等渠道，靶向引進(jìn)具有投資機(jī)構(gòu)、知名企業(yè)豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的人才。

圍繞新能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，深化與重點(diǎn)高校、科研院所的產(chǎn)學(xué)研合作，建立定向人才輸送機(jī)制，吸引具備前沿技術(shù)知識(shí)與創(chuàng)新能力的專業(yè)人才。

同步優(yōu)化人才引進(jìn)政策，完善配套保障體系。設(shè)立專項(xiàng)人才補(bǔ)貼，對(duì)高層次人才給予安家費(fèi)等資金支持；提供人才公寓、子女入學(xué)等生活保障，解決人才后顧之憂。探索實(shí)施項(xiàng)目跟投、股權(quán)期權(quán)激勵(lì)等中長(zhǎng)期激勵(lì)措施，增強(qiáng)人才與企業(yè)發(fā)展的利益綁定，形成“以才引才、以才聚才”的良好生態(tài)，為產(chǎn)業(yè)投資注入強(qiáng)勁動(dòng)能。

把握好“搭梯子、貫通道、立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)路徑、供支撐、配機(jī)制”六大環(huán)節(jié)，構(gòu)建分層分類的人才培養(yǎng)體系：

針對(duì)新入職員工，開(kāi)展“入職集訓(xùn)+導(dǎo)師帶徒”雙軌制培養(yǎng)。通過(guò)集中培訓(xùn)，幫助其快速掌握投資業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)、公司規(guī)章制度及企業(yè)文化；安排資深員工作為導(dǎo)師，進(jìn)行“一對(duì)一”實(shí)踐指導(dǎo)，助力新員工盡快融入團(tuán)隊(duì)、提升業(yè)務(wù)能力。對(duì)于骨干員工，開(kāi)設(shè)“產(chǎn)業(yè)投資高級(jí)研修班”，邀請(qǐng)行業(yè)專家、企業(yè)高管開(kāi)展專題授課，組織參與行業(yè)峰會(huì)、標(biāo)桿企業(yè)參訪交流活動(dòng)，拓寬戰(zhàn)略視野，提升專業(yè)水平。

針對(duì)管理人才，實(shí)施“卓越領(lǐng)航計(jì)劃”，實(shí)施進(jìn)修學(xué)習(xí)，參與重大投資項(xiàng)目歷練，強(qiáng)化戰(zhàn)略決策、團(tuán)隊(duì)管理與資源整合能力。

同時(shí)，搭建內(nèi)部知識(shí)共享平臺(tái)，定期舉辦投資案例研討會(huì)、政策解讀會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等活動(dòng)，促進(jìn)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)傳承，為企業(yè)持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備人才力量。

構(gòu)建規(guī)范化、科學(xué)化的人力資源管理體系，夯實(shí)人才發(fā)展制度基礎(chǔ)。圍繞招聘錄用、培訓(xùn)開(kāi)發(fā)、薪酬福利、晉升退出等核心模塊，制定完善覆蓋人才全生命周期的管理制度，確保人力資源管理各環(huán)節(jié)有章可循、規(guī)范有序。定期開(kāi)展職業(yè)規(guī)劃輔導(dǎo)，結(jié)合員工個(gè)人發(fā)展意愿與企業(yè)戰(zhàn)略需求，為員工量身定制職業(yè)發(fā)展路徑。

優(yōu)化績(jī)效考核體系，以企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，科學(xué)分解部門(mén)與崗位KPI指標(biāo)，采用定量與定性相結(jié)合、短期與長(zhǎng)期相銜接的評(píng)估方式，引入360度多維評(píng)價(jià)機(jī)制，全面、客觀、公正地評(píng)價(jià)員工工作表現(xiàn)。強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用，建立考核結(jié)果與薪酬激勵(lì)、職務(wù)晉升、評(píng)先評(píng)優(yōu)、培訓(xùn)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)業(yè)績(jī)突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先晉升機(jī)會(huì)；對(duì)未能達(dá)標(biāo)的進(jìn)行誡勉談話、崗位調(diào)整或針對(duì)性培訓(xùn)，充分激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

深入開(kāi)展崗位分析工作，通過(guò)工作流程梳理、崗位價(jià)值評(píng)估，明確各崗位的職責(zé)范圍、工作內(nèi)容、任職資格等要求，精準(zhǔn)繪制“崗位畫(huà)像”。

同時(shí)，結(jié)合員工專業(yè)技能、工作經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)素養(yǎng)等要素，建立員工能力素質(zhì)模型，形成“人才畫(huà)像”，實(shí)現(xiàn)崗位需求與人才供給的精準(zhǔn)匹配。在此基礎(chǔ)上，建立優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)庫(kù)，對(duì)表現(xiàn)突出、潛力較大的員工進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，為企業(yè)發(fā)展儲(chǔ)備后備力量。

建立動(dòng)態(tài)人崗匹配機(jī)制，打破崗位固化限制，通過(guò)輪崗實(shí)踐、項(xiàng)目制工作等方式，為員工提供多崗位鍛煉機(jī)會(huì)，拓寬員工職業(yè)發(fā)展空間，提升員工綜合能力。根據(jù)公司業(yè)務(wù)發(fā)展變化、員工能力提升情況，及時(shí)調(diào)整崗位設(shè)置與人員配置，實(shí)現(xiàn)人力資源的最優(yōu)配置與組織效能的持續(xù)提升，確保人盡其才、才盡其用，為城投產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人力保障。

潮涌東方，風(fēng)勁帆滿。站在深化國(guó)企改革與培育新質(zhì)生產(chǎn)力的歷史交匯點(diǎn)，我們篤信，在產(chǎn)業(yè)投資的壯闊新征程中，城投將化身為培育新質(zhì)生產(chǎn)力的尖兵、驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的中流砥柱，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的星辰大海中錨定航向，在未來(lái)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新沃土上深耕細(xì)作。城望始終愿做城投最可靠的同行者，以智慧為筆，以經(jīng)驗(yàn)為墨，助力城投描繪創(chuàng)新發(fā)展的宏偉畫(huà)卷，書(shū)寫(xiě)國(guó)有資本保值增值與高質(zhì)量發(fā)展交相輝映的壯麗詩(shī)篇。向充滿無(wú)限可能的星辰彼岸破浪前行，共赴這場(chǎng)產(chǎn)業(yè)變革的壯麗征途。